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发展金融机构有助于改善基础设施投资环境

原标题:埃里克·伯格洛夫:发展金融机构有助于改善基础设施投资环境

新浪财经/ACCEPT 中国经济思想与实践研究院

由清华大学社会科学学院,政府与市场经济学国际学会(SAGE),清华大学中国经济思想与实践研究院(ACCEPT)共同主办的“第二届政府与市场经济学国际研讨会”于9月26日在清华大学召开。亚洲基础设施投资银行首席经济学家埃里克·伯格洛夫(Erik Berglof)参加会议并发表主旨演讲。

在谈到发展金融机构时,埃里克·伯格洛夫表示,“发展金融机构可以通过多种方式管理政治风险,特别是在其运营所在国。他们有私营金融机构没有的工具,可以分担金融风险;有股东政府信用价值的支持,有助于其吸收风险,虽然吸收风险是有限度的,但也是其工作的重要部分。”

他指出,“发展金融机构有助于改善基础设施投资环境、商业环境和更广泛的体制机制,这是私营金融机构很难做到的。当然,发展金融机构能够提供的资本是有限的,但我认为真正的可能性是让这些发展金融机构成为重要渠道,让机构资本进入新兴和发展中国家,特别是投资基础设施,并且机构管理的是养老基金等长期资本,能让他们在新兴和发展中国家拥有高回报的长期资产。”

演讲全文

感谢你邀请我在这次重要的年会上发表演讲。这次我受邀来讲一下国家在转型时发挥的作用,我今天将在更广泛的意义上讲国家在结构性转型中的作用。转型国家在其经济结构和制度上都曾经历过极为深刻的变革。结构性转型的一部分是重新定义国家的角色以使市场可以正常运作。除此之外,国家应持续转型以促进私营部门的发展。我演讲的重点是国家在更广泛意义上的转型及其如何发挥作用。

首先我们回顾一下。许多国家已经历过重大变革,我们应该问自己,为什么想要理解这种变革?我认为是为了了解如何实现增长、增进繁荣以及为了解决不平等问题。一个经验观察是,在收入较低时增长较快的国家在收入增长之后依然会保持较快增速。本次报告在此基础之上展开。因此,所谓的中等收入陷阱,也就是国家被困在中等收入水平,这种情况的存在性存疑,真实的情况是,在低收入水平下增长更快的国家实际上在以后的发展中也会发展更快。

我的猜测是,这是因为国家拥有卓越的适应能力。这种我所说的转型能力,是由于它与私营部门接触而产生的压力带来的。你可以把它看作私营部门带来的有害的、破坏机构发展和经济增长的压力。我想说的是这种关系有对经济增长有利的一面。让我再回顾一些基本概念。结构转型是专门用来刻画经济结构转变的术语。如从农业到工业再到服务业的转变,技术向高附加值产品倾斜,技能水平不断提高等。

所有这些经济结构都必须由制度来配合。因此,当我们谈论结构转型时,它是经济结构变化和制度变化的结合。当然,随着经济体迈向世界技术前沿,它必须改变这些制度。它必须改变经济结构。例如在科技发展中更多向小型公司倾斜。但是,如果国家要采取这种渐进的手段走向世界技术前沿,那么它还必须考虑前沿领域的技术发展。国家一旦进入前沿领域或接近前沿,那么现在在人工智能和机器人(15.270, 0.40, 2.69%)技术等方面发生的所有这些变化将影响到其产业、结构和制度。

另一方面,对发展中国家和新兴市场而言,现在情况更加困难,因为相比于二十年前转型的国家,它们还面临着更有约束力的环境和社会条件。

所以,现在面临的是前沿技术的飞速发展和更有约束力的环境和社会条件。我们试图了解制度和经济结构的这种转型能力。实际上是经济体自我转型的能力,其中我重点关注的是国家的自我转型能力。我的观点是,我们要以国家和私营部门的这种转型压力为基础,并建立应对这些压力的制度。我将以基础设施投资为例来说明。每个社会都需要多种形式的基础设施投资,它们复杂性和风险各不相同,目的是提供医疗、交通、住房等重要的公共产品。为此,我们需要多种合同。其中一些是完全国有,有些是公共部门和私营部门之间的合资。从某种意义上讲,你可以说社会主义是国家所有制的一种极端形式。从这里尝试转向混合经济,这在很大程度上也是合同性质的一种转变。合同是否可行取决于国家能力以及国家汲取税收和执行合同的能力。私营部门的能力也很重要。他们是否可以管理好资产?他们如何在开发不同项目等方面创新?基础设施投资很有趣,因为可以利用这个机会研究如何利用私营部门的参与来提高单个项目的绩效,同时也可以以此为基础来改革整个部门和经济。因此,如果我回过头再来看,转型是发展私营部门的问题,也是发展国家的问题。

80年代和90年代我们坚定“私有化,私有化,私有化”。我记得在90年代初,我在莫斯科开会时,有一位来自世界银行国际金融公司的代表。他在每次会议发言结尾时都会说三次“私有化,私有化,私有化”。回顾来看,我可以理解这种把信息简单化的做法,众所周知,因为我们的目的是解决公共基础设施的低效。虽然在社会主义环境下最为严重,但这实际上并不是社会主义独有的特质。我认为,对于私有化及其成功的关注度一度大大降低了。重点放在了激励措施、补偿绩效并确保奖励与绩效挂钩。有人认为,市场自由化将解决一切,但是很明显这还不够。

现在只是监管资本市场纪律,我们还需要竞争,我们还极其需要有效的治理,其中包含了国家能力。当我们回顾转型的经验时,我认为这是一开始就忽略的部分。国家在其中发挥着非常重要的作用,它可以使私营部门发挥作用,强化竞争政策,从而改善公司治理,加强更广泛的治理,增加透明度,提供重要的公共产品,比如基础设施,卫生和教育,为研发注资或为其资本建立更广阔的生态体系。

这就是国家的作用。当然,有时我们还需要制定更多垂直的产业政策,以真正地应对特定部门的挑战,如金融、人力资本或单个部门。所有这些都是国家的责任,我们需要培养这种国家能力。人们始终在思考国家能力的含义。

蒂姆•贝斯利和托尔斯滕•佩尔森建立了一个框架来帮助理解国家能力。他们谈论了国家能力的两个基本特征。其中一种是财政能力,或他们所谓的汲取能力。

放眼全球,各国政府为提高其收税能力所付出的努力是很惊人的。这实际上是一个高效率国家最关键的特质。国家原本是将收入从经济体的一部分重新分配到另一部分,或从一部分人转移到另一部分人手中,逐渐变为为公共产品提供资金或投资,这是绝对重要的。

为此,国家需要具备财政和汲取能力。框架中国家能力的第二部分是法律或生产能力。这实际上是有关物权和合同保护的部分,目的是促进增长。一方面,为了汲取更多,我们希望经济增长,在汲取能力不变时,可以汲取更多。这也促进创新、提高生产力、促进增长。但我发现,财政和法律能力是互补的,所以在另一方面,这种互补性解释了税收的合规和制度的提升。

如果人们看到制度提升,他们更愿意纳税。他们会衡量这一点。我将通过几张幻灯片说明。这张图中展示了收入不同的国家的财政和法律能力。红色的代表高收入,蓝色代表低收入。如图所示,图表十分清晰,两者毫无疑问具有相关性。这里展示的是产权保护和税收占GDP比重这两者的情况。你可以再一次看到它们之间存在很强的相关性。

所以有专门的一支文献研究如何提高国家能力,在此我不会过多展开,但可以看到公共产品可以帮助构建国家能力。因此,当提供的公共产品可以让大多数人受益时,这将有助于构建国家能力,同时提升财政能力也就是汲取能力,和法律能力。

它创造了增加收入的动机,并鼓励向促进增长的活动进行投资。它增加了机会,共享了繁荣。这就是建立所谓的共同利益社会的一部分内容。

蒂姆•贝斯利在最近的一篇论文中谈到,国家能力是从底层构建的。建立一种公民意识,并让人们共同建立国家能力是至关重要的。我们接下来要讨论国家转型,包括如何建立提供高质量公共产品的环境,以及如何取得民众对公共产品的支持。

因此,如果你专门研究国家在基础设施转型中的作用,这是一个庞大复杂的项目,国家在其中的规划、交付和融资部分均起着重要作用。

这里我们讨论交通、能源、住房和电信。这些方面的复杂性、资本对其的作用和运营支出方面均有所不同。但是所有这些都需要一个连续的、长期的愿景和稳定的政策。从表面上看,社会主义提供了这种政策稳定性。但是我们知道,即使在社会主义经济体内,时间久了也会出现很多波动,也会出现失败的尝试,甚至在系统内部也存在很多不稳定因素。但基础设施投资中的确涉及了这些重要风险。这包含了与施工相关的风险,比如所花费的时间,竣工预期的时间等等。还有需求风险,如交通、能源或其他方面是否有充足的需求,这是提供此基础设施的各方必须共同承担的风险。这就是基础设施投资中的政策风险。如果能源部门突然发生变化,或者推广了可再生能源之后又突然改变了政策,这种风险在基础设施投资中也需要处理。

如果我们从激励方面入手,过去这些可能不会根据绩效得到奖励,但实际上,它们是垄断的。因此,绩效并不容易直接获得回报。

所以我们需要法规和标准,需要将私人运营商与公共监管机构联系起来。我们需要创造竞争,当有垄断情况时这将非常困难。因此,可以尝试在垂直方向上创造竞争。可以在特定时期内给私人运营商优惠,然后对这些优惠竞拍。优惠期届满时,可以再次竞拍。这是应对基础设施中激励问题的一种方法。而且,可以将建造商和服务提供商绑定同一个经营主体,例如,可以自己选定一个主体,让其完成绑定任务;也可以绑定后将其租赁给经营主体。这些都是合同合并的几种形式,这些形式能提供最佳激励,有几篇论文正是研究这个主题。这导致了合约期较长,从而给经营者造成很大风险。

因此,最终还是需要在国家和经营者之间找到共担风险的方法,找到巧妙的平衡,一方面能够提供激励,另一方面又能保证分担风险,吸引民营资本进入。除此之外,还需要提供激励成立新项目,为新项目融资。我们将其称为能吸引投资的可盈利项目,而世界上很多地方看不到这个问题的重要性,这其实就和激励有关。国家和私营部门之间关系的另一方面是管理问题。就像在金融合同中一样,如何分配收益流和相关的风险,以及如何分配控制权,都很重要。在基础设施方面也是如此,管理同样重要。

你一定会问这些问题,私人投资者应该是优先债权人吗?他们应该有中间形式还是股权?如果有债务,是否应该由政府主权担保?私人投资者应该有多少控制权?应对政府的风险采取何种保护措施?多数投资者通常更喜欢低风险的褐地资产,因为更安全,而新项目的绿地投资则有许多风险——建设、监管、需求风险,以及长回报期。多数投资者只希望持有优先、安全、有担保的债券,他们还希望持有的债权具有流动性,即使是长期流动性,以便在必要时出售。所有这些都表明,私人投资者和政府之间需要分担风险,这也是激励国家参与、贡献和学习的方式,

而我寻找的是其中固有的变革压力。在基础设施建设中,国家和私营部门的作用不仅在于分担风险,还有关治理。在不排斥或不过度包括受益者的情况下,如何将公共产品的外部性内在化。随着时间的推移,政府和私营部门的复杂程度不断演变。当他们处理这个问题越来越熟练的时候,就能够发展出更成熟的相互接触和学习的方式。同样重要的是,由于基础设施投资持续时间长,基础设施投资的环境会随着时间的推移而变化。这可能会导致合同重新谈判,实际上经常会重新协商,有很少这样的合同不能够重新协商。

举个价值捕获的例子,也就是如何确保基础设施投资的收益。例如,靠近新地铁或新建的桥或居民区的公司试图提取价值,并用这些价值为投资融资。这就是我们所说的价值捕获,香港地铁就是一个典型案例。

这再一次证明,如何通过高瞻远瞩,通过政府、私营部门合作,找到为项目融资的合适方式。回顾上世纪八九十年代的基础设施私有化,包括转型国家在内的许多地方都令人失望。为什么这种方法在很多地方都不奏效?早期的表现是鼓舞人心的,但在全球金融危机后,基础设施投资就下降了。特别是缺乏足够的绿地基础设施投资,有关PPP的文献(政府和社会资本合作)似乎完全专注于激励措施,而不是我提到的融资和治理问题。由于价格风险和其他额外成本,PPP投资比公共融资项目代价更高,这意味着用户成本上升,并且由于预算削减等原因,相应服务也跟不上。这些都导致基础设施私有化,尤其是PPP,臭名远扬。

实际上,即使需求巨大并且不断增长,基础设施投资也变慢了。因此需要新的方式来筹集资金和分担风险,同时也要考虑国家和私营部门转型的压力。仅仅建医院是不够的,无论它们是否高效运行,都还需要通过创造压力来改善医院的运营方式。这是让公共部门和私营部门转型合作的关键,而其中重要的一个部分则是以更长远的方式实现可持续性,以影响气候和当地环境。我们都十分关心如何利用私营部门来促使公共部门转型?众所周知,公共部门长期被忽视,工资低、成果框架薄弱、人才匮乏,但我们可以利用私营部门的优势,比如从市场快速获得反馈、获得激励并做出反应。公共部门虽不能完全照搬,但仍可以引入一些高效机制。谈到管理方法,需要认识到公共部门的管理不同于私营部门的管理,但在基本方法和认证等方面仍可以引入有价值的方法发展公共部门。同样重要的是,如果国有企业能应用功能对等,表现得像私人企业一样,有适当的管理,达到适当的标准,那么也应该接受同样的监管,我认为这是最终目标。这再一次证明,变革私营部门同样也会产生压力促进公共部门转型。创新对生产率增长至关重要,因为创新融合了模仿、适应、真正的创造、产品和流程,以及全新的经济组织方式。创新带来新技术,这些新技术可以促进创新,如知识产权,研发政策,监管和竞争政策,最终在资源分配和管理实践方面提高效率。我们在看国家和私营部门转型以及如何相互影响时需要注意,随着经济向世界技术前沿靠拢,国家和私营部门的角色正在发生变化,譬如,能为小公司提供风险资本的金融系统变得更加重要。

越来越多的创新来自小公司和新公司,而不是已存在的大公司。因此,需要调整融资体系和监管模式,以适应这种情况。加速的技术变革让新公司的进入更加困难,环境和社会约束也给可持续性带来压力。也需要这样的技术来满足环境和社会标准。因此,对于新兴和发展中经济体来说,达到发达经济体水平的压力尤其巨大,这比20年前更加艰难。如何加强个体经济体的转型能力,是我们需要真正去了解的问题。

最后一点要讲的是发展金融机构。我现在又回到了发展金融机构任职,我认为他们可以真正起到催化剂的作用,通过帮助国家参与、扩大间接私营部门的活动来释放这些转型压力,从而真正有助于改善国家的运行以及帮助私营部门。

发展金融机构可以通过多种方式管理政治风险,特别是在其运营所在国。他们有私营金融机构没有的工具,可以分担金融风险;有股东政府信用价值的支持,有助于其吸收风险,虽然吸收风险是有限度的,但也是其工作的重要部分。

发展金融机构有助于改善基础设施投资环境、商业环境和更广泛的体制机制,这是私营金融机构很难做到的。例如,发展融资机构在构建部门环境中尤其有效,比如能源转型,从碳资源转向可再生资源,通过转型所需的机构生态和经济结构来建设整个体系。这些发展金融机构能够承担起这个职责。当然,发展金融机构能够提供的资本是有限的,但我认为真正的可能性是让这些发展金融机构成为重要渠道,让机构资本进入新兴和发展中国家,特别是投资基础设施,并且机构管理的是养老基金等长期资本,能让他们在新兴和发展中国家拥有高回报的长期资产。

我们知道这很困难,而之前讨论过的许多风险又让情况变得复杂起来。共识是我们需要让资金流动起来,但重要的是,发展金融机构有能力并且应该培养技能来监测这些投资,这些技能是私营机构不具备的。所以发展金融机构能够帮助公共机构和私营企业分散转型压力,最后总结一下,我们从结构转型的概念谈起,包括经济结构和体制机制的转型,两者需要兼容。

接着探索结构和体制机制的转型能力,这种能力能够真正实现创新,并解释为什么有些国家能够在所有收入水平上更快地增长,以及这种转型能力的来源是什么。另外,国家在促进私营部门发展中的作用是什么,以及如何利用私营部门来促进国家转型,我认为,这在很大程度上源于国家与私营部门接触、互相学习的能力。我强调了私有化不是万能解药,还需要体制机制,需要一个环境。私营部门能发挥非常重要的作用,但并不意味着所有项目都要交给私人投资者运营,还有很多折衷方案,要考虑如何让治理和风险分担达到最优,但私营部门参与的好处显而易见。PPP虽然很难,但能真正发挥作用促进发展。谢谢!

(编辑:宁静致远)

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